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2019年中国的人均GDP首次超过1万美元,这既是对世界经济发展的巨大贡献,也使国际社会对中国为实现全球可持续发展目标作出贡献寄予更多期待。在此背景下中加快推进农业绿色发展,既是自身农业可持续发展的内在需求,也可以为其他发展中国家贡献中国经验,为世界农业可持续发展提供中国方案。

一、农业绿色发展的内涵和跃迁路径

绿色发展归根结底是一种发展方式,更加强调绿色作为发展的一种驱动力,而不是发展中要“兼顾”的问题。参考世界银行和国务院发展研究中心(2013)对绿色发展的定义,本文认为农业绿色发展有三个关键要素:一是农业经济增长与碳排放和环境退化脱钩;二是绿色投入品、绿色技术、绿色投资和消费带动经济增长;三是绿色与经济增长形成相互强化的良性循环,良好的环境、优质的农产品、休闲旅游收入成为经济增长的源泉。

农业绿色发展1.0: 去污,即农业生产过程的清洁化。通过使用绿色生产技术和物资,减少化学品投入,高效利用自然资源,资源化利用农业废弃物,最大限度地减少资源消耗,避免农业生产带来的环境污染,实现增产不增污、增产不增碳。

农业绿色发展2.0: 提质,实现产地绿色化和产品优质化。污染排放与农业生产持续脱钩,突破量变的拐点后产生质变,水质、土壤、空气等产地环境要素质量明显提高,生态系统得到改善,农产品质量也随之大幅提升,通过完善市场、倡导绿色消费,绿色、优质的农产品在市场中将得到市场溢价。

农业绿色发展3.0: 增效,绿色成为驱动发展的内生动力。随着生态环境的持续改善,收入水平的不断提高,农业农村的多功能性逐步凸显,成为满足人们对美好生活向往的重要载体,优质农产品、优美的乡村环境通过市场获得溢价,绿色和发展形成良性互动,达到绿色发展的高阶形态,也就是高质量发展。

图 农业绿色发展进阶路线图

二、近年来中国农业绿色发展的主要成效

农业绿色发展顶层设计的“四梁八柱”基本建立。“十三五”以来,党中央、国务院陆续出台了一系列关于生态文明建设与农业绿色发展的指导性文件,大力推进农业绿色发展体制机制的建设。从农业绿色发展法律体系建设来看,2014年以前,农业环境保护工作在法律上存在多项空白,重金属污染防治、氨排放控制等内容鲜有涉及。2014年以后,随着一系列环境保护法律法规的陆续修订和颁布,农业环境保护工作得到加强,农业农村环境保护相关规定逐步实现全方位和立体化。

“十三五”主要目标有望实现。一是农业总用水量呈现下降趋势,水资源利用效率总体提高。二是化肥、农药利用率提高,投入量实现双下降。三是废弃物资源化利用率不断提高。四是农产品绿色供给水平逐年提高。五是农业绿色发展综合样板初具规模。

三、农业绿色发展存在的主要问题

(一)政策“重出台、轻落实”仍然存在

不完全统计,自2014年以来,仅与畜禽粪污处置及资源化利用相关直接相关的法律法规有5个,党中央国务院文件4个,部门文件13个。如关于畜禽养殖废弃物综合利用,有多项政策均涉及养殖废弃物综合利用目标,但覆盖范围和目标界定均不一致,在执行中易给地方带来困扰。同时,一些激励政策却迟迟得不到落实。例如有机肥生产可以享受税收、运输、补贴方面的优惠,以及沼气发电享受上网电价等优惠政策,至今仍未见全国范围的政策落实细则和标准。

又如农药包装回收也由于前后政策不一致,其管理办法三次公开征求意见,前两次均无果而终。最初,原环境保护部依据国务院领导批示、《环境保护法》等起草了征求意见稿,并于20154月在其官网向有关部门和公众征求意见。2016年国务院印发《土壤污染防治行动计划》,明确要求在2017年底前由国务院法制办和环境保护部牵头,出台农药包装废弃物回收处理部门规章,20176月开始生效的新《农药管理条例》要求环境保护主管部门会同农业主管部门、财政部门等制定。因此在201712月,原环境保护部会同原农业部又发布了一个版本的征求意见稿。2019年开始施行的《土壤污染防治法》要求国务院农业农村主管部门会同生态环境等主管部门制定具体办法。因此在20199月,农业农村部牵头再次向公众征求意见。

政策表述前后不一致会导致部门之间推诿,政策不落实也会损害政策的权威性和严肃性。如果各部门把出台文件本身作为任务完成,而不是立足于解决实际问题,必然导致文件套文件、文件抄文件的形式主义,不仅将大量人力物力浪费在起草文件的过程中,而且严重影响到基层执行政策的效果和效率。

(二)数据基础薄弱

统计数据是宏观决策的重要基础,近年来随着经济增速放缓,在国民经济核算、环保等领域长期存在的统计数据造假或水分逐步显现出来。农业领域点多面广,监测统计难度大,加上农业资源环境等问题近年来才实质性地受到关注,数据基础十分薄弱。

我国秸秆综合利用率目标是2020年达到85%,但秸秆的利用量、产生量都是粗略的估算数据,综合利用过程又难以核查,在精确量化的政策目标倒逼下就难免滋生数据造假。2017年原环境保护部通报相关地区秸秆利用数据虚报水分分别达到90%70%。数据水分的原因可能出于考核压力,也可能出于不同部门之间对于估算方法的不同理解。

畜禽粪便数据也不准确。2010年发布的《第一次全国污染源普查公报》显示“畜禽养殖业粪便产生量2.43亿吨,尿液产生量1.63亿吨”,2015年在湖北仙桃召开的“全国畜禽标准化规模养殖暨粪污综合利用现场会”上,原农业部于康震副部长的讲话中提到“据行业统计,全国每年产生38亿吨畜禽粪污”,“38亿吨”的说法在官方文件和文献中使用更为广泛。“2.43亿吨”和“38亿吨”,二者有着数量级的差异,推断“粪污”的范围应大于“粪便”,可能包括“粪便+尿液+冲洗水+圈舍垫料”。而在官方的文件对2020年目标表述中既有“全国畜禽粪污综合利用率达到75%以上”,也有“养殖废弃物综合利用率达到75%”。从科学的角度来看,在75%这样一个精确的量化目标下,至少有两方面的基础信息是不清楚的。第一,75%的对象是什么?目前尚未有权威的定义界定粪便、粪污、养殖废弃物等概念的关系;第二,75%的基数是多少?“38亿吨畜禽粪污”的说法在   2015年就有,当时统计的准确度并不清楚,且数据未再随着养殖量、养殖结构、养殖模式的变化而更新。再者,关于资源化利用方式的认定,不同部门之间一度还存在较大分歧。

在废弃物产生量、利用量都不准确的情况下,追求一个高度精确的利用率目标,本身并不符合科学原则,也必然会带来“数字”上的达标。

(三)农业绿色补贴改革仍需加快

农业补贴改革后,中国在分类名录上与农业绿色发展相关的资金投入已经达到1500亿元的规模。虽然大部分金额的补贴名称调整为“耕地地力保护补贴”,但实质上在补贴的发放方式、对象、标准等各方面仍然主要延续过去的模式,与耕地地力保护并无直接关系。缺乏对于一些真正能起到调节农户生产行为、促进农业绿色转型的技术补贴。未来利用这些财政资金将农业生产过程引向绿色化的潜力巨大。

(四)行政执法“一刀切”时有发生

按照《畜禽规模养殖污染防治条例》和《水污染行动计划》的要求,2017年以前各地纷纷出台了禁养区划定方案,禁养区内禁止规模养殖。但国家层面对于“规模养殖”没有统一规定,而是将权力交于地方政府。有些地方界定比较宽,例如广西将规模界定在生猪年出栏≥500头;有的地方则比较严格,如南京规定年出栏生猪50头就属于“规模”的范围;有的地方甚至把禁养区变成“无畜区”。2014年全国生猪出栏达到74952万头的峰值,此后开始下降,至2018年出栏量为69382万头,减少了5570万头,降幅为7.43%。据估算,全国有超过80万平方公里的国土面积被划为禁养区。过度禁限养的影响在划定过程中就开始显露,如猪肉的有效供给、农户转产转业及其生计问题等。20188月非洲猪瘟爆发,导致猪肉供给形势进一步严峻。还有一些地区为了治理面源污染,对种植行为采取强力禁止的方式。这些实际上都是打着环保的旗号挤压农业生产。

农业农村问题具有复杂性和长期性的特征,不仅关系到农民的生产生活大计,也关系到全国人民的生活保障和社会的稳定,需要审慎对待。行政执法“一刀切”不仅会增加政策实施和后期调整的成本,也会影响政府形象、损害人民利益。因此对于环境污染问题,务必要疏堵结合,不能简单地以禁代治。

四、“十四五”农业绿色发展建议

随着脱贫攻坚的胜利收官,中国的农业农村工作将全面进入乡村全面振兴阶段,“十四五”期间也是将绿色发展从理念转向实质性行动的第一个五年规划,要着力从以下四个方面起好步、开好局。

第一,少出新政策,注重抓落实。习近平同志在2011年中央党校春季学期开学典礼上就以《关键在于落实》为题发表重要讲话,对“文山会海”的批判和对狠抓落实的倡导贯穿全文。针对仍然存在的重出台、轻落实现象,一是要精简政策数量,低水平、重复性的转发耗费大量行政资源,也给基层政府和部门带来严重的“学习”和“落实”负担。建议借鉴学术论文的查重机制,在政策出台前端引入查重程序,重复率过高的政策文件不予印发,对无实质性内容的部门、地方文件,在国务院相关平台上予以通报。二是避免政出多门,杜绝部门打架。建议推行政策一本通制度,借鉴地方“最多跑一次”的经验,同一项工作如确需要由不同部门分别出台政策文件,应由牵头部门负责进行政策的一致性核查,并将该项工作的所有相关政策汇总成册,作为各地各部门执行政策、国务院督查落实的依据。三是全面落实已有政策明文规定的各类措施。

第二,加强基础数据的获取,科学制定务实、可监控的农业绿色发展目标。废弃物资源化利用是农业绿色发展非常核心的内容,但数据基础极端薄弱,建议“十四五”不再提秸秆综合利用率、畜禽粪污综合利用率等量化目标,改为可监控可核查的过程管控。例如秸秆目标可定为“敏感时段无火点”、畜禽粪便目标可定为“规模化设施配套比例+无露天存放和偷排直排”等。在加强过程管理的同时,一方面以“不溯及既往”的原则允许地方重新上报数据,将过去目标倒逼压力下的数据水分挤出;另一方面,加强各环节数据的监测和收集,逐步夯实数据基础。

第三,加强对执法和行政的督察巡查,对政策执行过失严厉问责。对党和国家有关政策不落实、选择性落实、一刀切,或在执行政策过程中采取简单粗暴的方式,不仅使政策效果大打折扣,严重的还会削弱群众对党和政府的公信力,造成不良社会和政治影响。建议近期以贯彻落实《中国共产党农村工作条例》为契机,对各地各部门执行中央有关“三农”政策进行一次全面检视,以“农民拥护不拥护、支持不支持”作为评判各地各部门是否正确、有效落实中央决策部署的依据,对上述产生严重不良影响和后果的行为主体进行问责。建议在全国人大执法检查、中央环保督察、国务院有关督察检查等工作中将农业绿色发展作为重要督察检查领域。

第四,不断深化农业补贴制度向绿色生态方向改革。一是推动相关农业补贴更大程度与农业绿色生产行为相挂钩。在具体措施上,可借鉴美国的最佳管理实践,将补贴的获得与农民的环境友好行为挂钩。二是在农机购置补贴中,除常规机械名录外,应不断扩展绿色机械名录,将绿色防控、粪便资源化利用、秸秆粉碎、农膜回收等机械纳入名录。三是创新农业生态补偿方式,统筹工业和农业污染减排,在中央转移支付中拿出部分资金,用于在部分地区探索基于流域的排污权交易的方式。当前农业减排的边际成本远低于工业,例如养殖户的粪便资源化利用、种植户减少化肥农药施用,可以基于相关的核算方法折算成污染物和温室气体减排量,通过与流域内工业源进行交易的方式获得收益,既调动农业减排的积极性,又能大幅降低减排的社会总成本。四是加大对农业绿色生产技术的补贴力度。农业研发和推广资金投入的重点是秸秆还田、粪便资源化利用、生物农药、缓释肥、水肥一体化等技术、产品和设施。

全文载于《改革》2020年第2期,有删减。



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